落实科学发展观 重构政绩指标
来源： 发布日期：2022-08-16 点击量：
王健/文
摘 要： 重建 以人为本的政绩指标 :GNP+SCC , 建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系. 有利于地方政府以科学发展观为指导转变职能、 树立正确 的政绩观 , 促进经济社会全面可持续发展 , 构建和谐社会。
关健词：GDP 指标 ; GNP 指标 ; SCC 指标 ; 政绩指标
现行的考核地方干部政绩 的指标是 GDP① ,它制约着地方政府职能转变和科学发展观 的落实 , 亚需以新政绩指标替代它。政绩指标是考核 政府经济工作绩效依据 , 是政府公务员追逐的 目 标 ,对地方政府工作具有导 向作用 。党 的十六届 三 中会全提 出科学发展观后 , 在地方政府政绩考 核指标 的选择上 , 有人 主张将政绩考核指标 由 GD P 改为绿色 GD P , 即在现有的 G DP 指标基础上 加上一些环保和社会指标。但是 , 这是治标不治 本的办法 , 治本的办法是寻求能克服 GD P 指标缺 陷的替代性指标 , 本文提 出标本兼治 的新政绩指标是 : G N P② + SCC ③ 。
一 、 以 GDP 作为地方政府政绩指标的缺陷
1.追求 GDP , 制约 了民族经济发展 , 经济可持 续发展缺乏经济基拙 。民族经济是国家竞争力的 源泉 , 每个国家经济社会可持续发展 的最深厚的 经济基 础 是 本 国 的 民 族 经济 。地 方 政府 追 求 GDP , 导致过度引进外资 , 挤压 民族经济发展 , 影 响国家整体竞争力的提高 , 经济长期发展缺乏稳 固的经济基础 。
2.追求 GDP , 增加了经 济的对外依存度 , 经济 发展缺乏 自主性 。地方政府追求 G D P , 引进外资时不注意引进关键技术 和核心技术 , 外资时不注意引进关键技术 和核心技术 , 外资只 带来了低技术或过时的技术或产品生产链中低附加值的环节 , 将市场让给了外资企业 , 没有换来高新技术 , 中外合资和民族企业成 了外资的加工企业 , 民族企业发展逐渐受制于 外国资本 。经济对外依存过高 , 使得我国难以 形成完整独立 的国民经济体系 , 经济发展缺乏 自主性 , 受制于外 国资本流动和国际经济变化。
3.追求GDP，导致对外授资不足，影响了“走出去"战略的实施。在地方政府追求CDP时，由于对国外投资和对外地投资都不能增加本国或本地的GDP，因此，地方政府有引进外资的积极性，而无激励国内本地常住居民对外国投资的动力企业对外投资缺乏有效的政策支持。企业对外国投资不足，“走出去”战略实施进展缓慢。
4.追求GDP，减少了可持续发展的国内资源地方政府進求CDP，大量引进的外资不仅利用我国的土地、矿产等自然资源，而且损害了生态环境。地方政府为了引进外资违规竞争，以低价转让土地使用权，造成土地资源长期损失，还造成不少农民失地又失业，影响社会稳定。外商利用我国低廉的劳动力，不利于劳动者素质提高，人口资源难以转化为人力资源优势，可持续发展缺乏人力资源。
5.追求GDP，导致资金流出增加和民族企业融资困难。随着出口增加和外资引进加速，国际收支顺差增加，外汇储备增多。为了防范外汇风险，我国政府以外国政府长期债券形式持有外汇储备。外汇储备越多，政府持有的外国债券越多资金流出也越多。由于资金流出，民族企业难以有效地利用外汇储备资金，出现了资金闲置和企业融资困难并存的局面。
6.追求GDP，导致地区政府之间产生恶性竞争，生产力空间布局不合理。地方政府追求GDP，竟相以种种优惠条件吸引外商投资和外地大企业来本地落户，政府优惠条件成了企业竞争力和高额利润的主要来源，因而企业将资金投向招商引资条件最优惠的地区，而不是投向空间资源禀赋有比较优势的地区，这加剧了地区经济分割，不合理的生产力空间布局降低了社会资源配置效率。
7.追求GDP，中央与地方政府责权利交叉，助长了地方政府与中央政府的博弈行为，降低了宏观调控政策的效应。以GDP作为政绩指标，中央政府和地方政府追求相同的经济指标，因而地方政府在追求GDP的过程中，每当受到资源制约，遇到管理手段和政策工具约束时，就会自觉或不由自主地想拥有与中央政府相同的管理权力，手段和政策工具。所以，地方政府经常通过各种途径提出应该实行中央与地方分级宏观调控的思想并竭力争取可以付诸实施的政策工具。在争宏观调控权不能如愿时，地方政府与中央政府的博弈行为加剧，地方政府会求中央政府政策的空隙，打政策的擦边球，以最大化本地的GDP，导致中央宏观调控政策难以在地方得到全面的贯彻落实，从而弱化了宏观调控政策的作用和力度。
8.追求GDP，扭曲了政府资源分配。财收支出结构不合理，与杜会支出相比，政府财政资金用于支持地方经济建设，能够大幅度地增加地方的GDP，因而，政府财政支出结构重经济建设、轻社会支出，社会事业发展缓慢。
9.追求CDP，出口受钢于外资，出口结构不合理，增加了国际贸易磨擦。一是地方政府边求导致外资企业在出口中占主导地位，挤压了民族企业出口产品的市场。二是出口产品中低技术低附加值产品多出口结构不合理由于出口依附于外资，政府出口结构调整政策难以有效地发挥作用，还影响国内经济结构的调整。三是地方政府追求CDP，鼓励企业扩大出口，不注重内需，导致中国企业在出口中对外恶性竞争，经营秩序混乱，特别是出口产品低价竞销，容易引发国际贸易摩擦。
10.GDP高估了我国的经济发展潜力和居民收入水平，增加了外国对中国经济的疑虑。外商在我国的投资能够在GDP中反映出来，面外商从中国汇回国的利润却无从体现，产生以下后果是GDP扩大了我国的实际经济增长率，缩小了外商投资者国家的经济增长率。二是夸大了中国的经济缩小了外商投资者国家的经济实力。三是采用GDP指标，高估了我国居民的人均收入和生活水平低估了外国在华投资者所在国的人均收入和生活水平。在外商投资多的地区，甚至出现经济繁荣，而个人收人较低的现象。四是CDP夸大了中国的经济发展潜力缩小了跨国公司母国的经济发展潜力，无谓地增加了外国对中国经济前景的恐惧和忧虑。
二、坚持以人为本，以GNP代替GDP
GNP指标直接地反映经济增长给本国居民带来的实际收益，充分地体现以人为本精神。它既包括国内居民在国内的收入，也包括国内居民在外国投资的收入，能够准确地反映国内居民的人均收人水平和国民实际收入总量。GNP大，国内居民实际收入就高。
1.采用GNP指标，有利于为可持续发展美定牢固的经济基础。在外商投资中，企业利润和外籍员工的收人等要汇回母公司所在地，这部分价值不能计入GNP，仅是给本地常住居民带来收人的部分可以计人GNP。而本地居民的投资带来的收入绝大部分可以形成当地的GNP。因而，地方政府为了增加GNP，会以各种优惠政策激励本地常住居民在当地和国内投资。这不仅充分体现了以人为本的精神，而且促进了民族企业和民族经济的发展，有利于我国形成独立的国民经济体系避免外国资本控制我国市场和关乎经济命脉的产业提高经济发展的自主性，从而为长期可持续发展莫定率固的经济基础。
2.采用GNP指标，有利于优化引进外资的结构、控制引进外资规模，有利于民族经济发展。对于外资，地方政府要谨慎地考虑其能否增加本地GNP来决定是否引进。这样，体现以人为本精神着眼于提高当地居民收入的外资会被引入，而不利于提高当地居民收入的投资会被拒之门外，引进外资的规模相应地收缩，引进外资的结构就会不断地优化。同时外资进入的规模和速度也会受到控制，从而拓展民族企业发展的市场空间。企业市场空间大、市场机会多，企业的利润率会提高，从而促进民族企业发展。
3.采用GNP指标，有励于增加对外授资
GNP指标与资本收益有关，当本地常住居民资金过剩或投资收益递减，而投资于国外能够增加投资收益时，投资国外能增加本地的GNP。因此，地方政府既有扩大本地经济的积极性，又有激励国内本地常住居民对国外投资的动力。资本在流动中增值，为了追求投资收益最大化，地方政府会帮助本地企业到国外投资，通过增加投资者的利润和对外投资收益的回流增加当地的GNP。
4.采用GNP指标，有助于保护可持续发展的国内资源基础。以GNP指标作为政绩指标，可以减少盲目引进外资而产生的资源过度消耗和生态恶化减少土地压价竞争，部分地减少国土资源的损失，从而保护经济长期可持续发展的国内资源采用GNP作为政绩指标，有利于将人口大国转变为人力资源大国。一方面地方的GNP越大，劳动者收入水平越高，地方政府有财力为劳动者提高培训。另一方面，劳动者收入水平高了，就可能通过其自身收入支付培训或终身教育费用。两方面共同作用的结果，明显地提高劳动者素质和市场适应能力，从而实现人口资源向人力资源和人力资本的转变。
5.以GNP作为政绩指标，可以抑制资金外流，有利于民族企业融资。采用GNP为政绩指标，地方政府有选择地引进外资，我国的国际顺差会大幅度地减少，外汇储备下降，中国政府持有的外国债券减少资金流出减少，国内资金比较充裕，有利于民族企业在国内融资促进民族经济发展。
6.GNP指标引导区域之间良性竞争，有利于生产力空间布局合理化。本地居民在当地收入的增加会增加CNP，本地居民在外地收入的增加也增加GNP。在本地资金过剩的情况下，政府会鼓励当地居民到外地投资因而，地方政府会主动与外地政府协商和联系，以维护本地居民在外地投资的利益并实现投资收益的回流。同时外地政府也会考虑外来投资者给当地带来的好处：产业发展；增加就业；增加GNP等。地方政府的相互合作会导致双赢的结果，优化资源空间配置，形成市场导向的经济区域分工和协作，进而促进区域专业化生产实现生产力空间布局合理化。
7.中央政府统计GDP，考核地方政府政绩用GNP，是从以人为本的视角协调中央与地方责权利关系。中央政府和地方政府追求不同的经济指标，有助于明晰中央政府和地方政府的职责舒缓地方政府压力减少地方玫府与中央政府的博痒行为。中央政府统计GDP，为全国人民的利益进行全局性宏观调控；地方政府追求GNP，为本地居民造福。不同的指标减少了中央政府和地方政府的责权利交叉，两者各司其职，在各自掌控的资源和拥有的权力范围内，使用不同的管理手段和政策工具，完成不同经济目标和管理任务，从源头上解决地方政府与中央政府在宏观调控政策方面的博弈行为。
8.采用GNP指标，有利于政府资源合理分配。财政支出结构合理化，政府财政资金用于支持地方经济建设和社会事业，都能够增加地方的GNP因而政府财政支出结构调整，会促进社会事业发展。
9.有利于促进民族企业出口和出口结构优化、减少国际贸易磨擦。以GNP作为政绩指标，地方政府会着力推动民族企业产品出口，民族企业在我国出口市场上的份额随之增加，民族企业的出口市场空间增大，有利于民族企业成长和发履。当民族企业在出口中逐渐占主导地位后，收府出口结构调整政策可以有效地发挥作用，出口结构的优化有利于国内经济结构的调整。
GNP指标有助于减少国际贸易摩擦。为增加当地居民收入和民族企业的利润率，以利于GNP的增加，政府要治理和制止民族企业出口产品低价竞销现象，鼓励民族企业联合一致对外。这样，可以减少贸易摩擦，减少外国对中国出口产品的。
10.GNP指标可以真实地反映经济发展潜力和居民的生活水平，缓解外国的疑虑和中国承受的压力。GNP指标可以准确、真实地反映我国经济社会可持续发展的潜力居民的人均收入和生活水平。GNP既计算中国居民从外商投资中取得的收人，真实地反映了外资对居民收人水平产生的影响，又计算民族企业的利润和民族企业发展对居民收人水平的影响，因而，能够更真实地反映我国内居民收入水平和生活水平。我国资本项日有顺差因而我国的GDP大于GNP。采用GNP指标后能够榨去经济增长的水份，我国的经济增长总量减少了，经济增长速度更实在了，经济增长潜力更真实了，也弱化了外国对中国的忧虑。
三、 兼顾经济增量和社会财富存量的新政绩指标 : GNP+ SCC
从科学的发展观考察政府政绩考核指标，仅将GDP改为GNP指标是不够的，还需要增加社会资产存量指标。笔者提出以社会综合资产指标(SCC)度量社会财富存量。这样，体现以人为本精神、全面评价地方政府政绩的新指标是：GNP+SCC。它包括了经济增量指标GNP和社会财富存量指标SCC。
1.SCC指标与长期可持续发展
社会综合资产( eial comprehensive capital缩写SCC)是指，一个国家或一个地区历年积累的所有国民财产和自然资源的总和。国民财产包括过去积累的有形的生产资产(物质资料)和无形的生产资产(包括虚拟资产)等，它既包括国有企业资产又包括个人财产，还包括公共产品及公共服务价值(如城乡基础设施价值地产价值、文物价值、人居环境价值、政府信警和政府品牌价值等)自然资源包括土地、森林、矿产、水力等资源以及由这些资源形成的生态环境等社会综合资产量的多寡，是国家或地区长期可持续发展能力的体现。社会财富存量是经济社会长期可持续发展的基础。社会财富存量多，生产力提高得越快。一是社会财富存量越多，生产资料越多，扩大再生产的基础越雄厚，社会生产能力越强。二是社会财富存量越多国民收入增加得越快，劳动者收入提高得多劳动者收入中用于维持生活必需品的支出下降，而用于教育培词等方面的比重上升，劳动者素质越容易提高；劳动者素质越高，劳动者和生产资料结合的效率越高生产力提高得越迅速。三是社会财富存量越多社会生产能力越强国民收入提高得越快，国民收人中用于消费的比重下降，用于投资和科研的比重上升。投资增加扩大了再生产规模；科研经费增加，科技进步加速，促进了生产力水平更大的提高。杜会财富与生产力是相辅相成的关系：社会财高存量越大越有利于提高生产力；生产力提高得越快社会财富存量越大。因而，社会综合资产越多经济社会长期可持续发展的能力越强。
社会综合资产指标的构建和计算。可以从资源资产、社会资产、组织资产和人力资源等新视角，建立社会综合资产指标体系。由于社会综合资产所包含的内容比较多，可以计算社会综合资产量的变化(或变化率)。一是资源资产存量的变化，包括自然资源存量和生态价值量的变化，如土地、森林、矿产、水力等资源存量的变化和生态环境的污染或改善。二是社会资产，包括国有企业资产、个人财产、公共产品价值存量的变化。三是组织资产，包括政府、企业和个人等市场主体的信誉、信用和品牌的价值量的变化，如政府品牌价值、企业品牌价值等无形资产价值量的变化等。四是人力资源资产的变化。
2.采用GNP+SCC指标，促进全面协调可持续发展
采用GNP+SCC指标，既可以纠正GDP和绿色CDP指标的缺陷，又可以弥补单一GNP指标之不足，有以下的优点。
(1)有利于经济社会协调发展，增强我国的经济增长潜力和国际竞争力。社会综合资产随着GNP的增加而日益递增，社会综合资产越多，越有利于文化、教育、卫生和科学研究等社会事业的发展，实现经济社会协调发展构建和谐社会。
(2)有利于城乡协调发展。城市发展越快，城市社会综合资产增加越迅速，政府就有能力利用社会综合资产补贴为数不多的农村人口，通过城市和工业反哺农村和农业提高农村生活水平，实现城乡协调发展和城乡和谐。
(3)有利于促进人与自然和谐发展。地方政府为了确保本地社会综合资产增加，必须重视环境保护，自觉地配合中央的环境保护政策，主动地治理企业污染，努力地保护自然生态环境，实现人与自然协调发展。地方政府为了保持或增加社会综合资产，会在城市规划和城市建设中注重保护文化遗产和文物。
(4)有利于提高政府投资效率、减少形象工程、惩治豆腐渣工程。政府从增加社会综合资产着眼进行政府管理，会减少形象工作，提高为市场主体服务的效率，慎重地进行管理和决策，提高当地居民的社会福利，有利于构建和谐社会。
(5)有利于政府防范和及时处理突发事件。增设社会综合资产指标，政府为了避免社会综合资产的损失，会主动设立突发事件预警机制提前作好处理突发事件预案，从容应对突发事件。
(作者单位：国家行政学院经济部副主任，博导，北京，100089）
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