增加农民收入的财政政策选择

      内容提要　

      经过 20多年的农业改革, 农村经济得到了蓬勃发展, 使农民收入有了 大幅增长, 农产品供给基本上告别了短缺时代, 农民生活水平有了较大提高。但随着近 两年改革的不断深入, 农业经济中的一些矛盾和问题也日益突出, 集中表现为农民收入 增长趋缓, 制约了农业经济乃至整个国民经济的快速发展。增加农民收入已成为农村 工作的重点。要想解决农民增收问题, 必须各项影响因素通力配合、共同作用, 其中, 积 极且适当的财政政策无疑将会起到十分重要的调控作用。本文拟对此作一初步探讨。 

      关键词　农民收入　财政政策　公共财政框架　WTO 规则

      我国农业在“九五”时期进入了一个新的发 展阶段。伴随着农业劳动生产率的逐步提高、农 业生产结构的不断调整、农村税费改革的试点及 全面推广和农村城镇化建设步伐的加快, 我国农 业的综合发展能力得到了明显的提高。尽管如 此, 我国特有的“城乡二元经济结构”以及长期以 来国家依靠农业的支持大力推进工业化发展的 政策取向所造成的农业的“先天不足”仍然严重束缚着我国农业发展的脚步, 尤其是近年来农业 增产农民不增收, 或增产与增收严重不同步的矛 盾日益突出。要想解决农民增收问题, 必须各项 影响因素通力配合、共同作用, 其中, 积极且适当 的财政支农政策无疑将会起到十分重要的调控 作用。本文在分析现阶段我国农民收入增长的 特征、难点及制约因素的基础上, 拟提出增加农 民收入的财政政策建议。 

      2.农民人均经营性纯收入出现负增长, 人 均工资性收入持续快速增长。如表 1 所示, 从 1997 年到 2001 年, 我国农民人均纯收入增加了 276. 27 元, 其中人均经营性收入减少 13. 09 元, 人均工资性收入和人均转移性和财产性收入分 别增加 257. 35 元和 32. 01 元, 三者在人均纯收 入中的贡献份额分别是 -4. 74%、93. 15%和11. 59%。从结构上看, 2001 年农民人均经营性 纯收入、工资性收入和转移性、财产性收入在人 均纯收入中的份额分别是 61. 68 %、32. 62%和 5. 70%。由此可见, 在农民人均纯收入中占有大 头的人均经营性纯收入( 平均比重为67. 27% ) 的 持续下降应该成为我国农民人均纯收入增长持 续下降的关键因素, 而农民工资性收入的快速增 长已成为拉动人均纯收入增长的主要因素。  

      3.农民人均年经营性纯收入中种植业的收 入明显下降。由于种植业收入在经营性收入中 的比重平均达到 62. 18% , 因此其负增长对经营 性收入的增长起着至关重要的影响作用。如表 1 所示, 1997—2000 年种植业增长幅度分别为 2. 13%、-1. 67%、-4. 87%和-11. 16% , 呈现明 显的下降趋势, 只有 2001 年有所回升, 但总体降 幅明显。

      4.农民人均纯收入水平分配差异较大。如表2 所示, 2001 年人均纯收入在 2999 元以下的 农户所占比重为72. 45% , 人均纯收入在 1999 元 以下的农户所占比重为 47. 55% , 与当年人均纯 收入平均水平 2366. 40 元比较可知, 一半以上的 农民人均纯收入处在平均水平以下, 其余各年情 况基本相似。同时, 1997—2001 年人均纯收入 4000元及以上比重逐年呈上升趋势, 且幅度较 大, 充分显示目前我国农民人均纯收入水平分配 差异较大。 

      由以上分析可知, 在农民人均纯收入约占 70%比重的人均经营性收入的持续下降成为了制约农民人均纯收入增长的关键因素, 而在人 均经营性纯收入中约占 60%比重的种植业收入的负增长又在很大程度上影响着人均经营性纯 收入的增长。正是这些因素的共同作用导致了 绝大多数仍在从事基础农业生产的农民收入处 于平均水平以下。由此我们可以基本分析出目 前我国农民增收面临的主要困难表现在: 

      1.导致农民收入增幅较快的价格优惠效应 已不复存在。从 1997 年开始, 由于农业的连续 4 年丰收, 农产品价格逐年下降, 直接影响到农民 收入的增加。一直以来, 农产品价格因素是推动 农民收入增长的重要因素。改革开放后, 特别是 进入 1990 年代后, 国家对于粮食、棉花、油菜、畜 产品的多次调价, 迅速理顺了农产品的供求状 况, 调动了农民种粮种菜的积极性。然而, 农产 品的价格上升空间是有限的。受农业生产力的 提高和社会对农产品相对需求的变化规律影响, 即在农业生产力不断提高的同时, 社会对于农产 品的相对需求却越来越少( 即恩格尔定律) 的制 约, 农产品的提价空间已经很小。同时, 现在我 国大多数农产品的价格已经接近甚至超过了国 际平均水平的事实也严重制约着农产品提价的 空间和在国际市场上的竞争力。

      2.农业结构落后, 劳动生产率较低, 优质高 效产业发展缓慢, 制约了农民收入的增长。现阶 段我国农村经济结构的现状是大量的农民仍被 囿于土地和基础农业生产之中, 外出务工及从事 其他行业者仍为少数。而农业生产结构的现状 仍保持着农业—种植业—粮食作物的基本模式, 1997年种植业在农业结构中占 60. 7% , 其中粮 食作物比重达 73. 3% , 而且由于劳动生产率和农产品转化加工率过低, 农产品以原粮原棉等初级 农产品为主, 质量也较低。受人们对粮食直接消 费需求的减少和对动物类食品消费需求的明显 增加的影响以及恩格尔定律的制约, 我国目前的 农业生产结构和农业经济结构已严重滞后。其 必然后果便是农民不能按市场需求有效提供产 品和劳力, 导致增收难。 

      3.农村剩余劳动力转移难导致农民增收 难。据统计, 到 1999年底, 我国农村劳动力总数 为 4. 7亿人, 其中剩余劳动力达到 1—1. 5 亿人。在农村劳动力总量和剩余劳动力大量增加的同 时, 农村和城市对劳动力的需求都在减少。原来 在吸纳农村剩余劳动力方面发挥过巨大作用的 乡镇企业也因经营机制及资本有机构成提高等 原因, 也大大减少了用工量。同时, 剩余劳动力 的有效转移在现阶段城市下岗问题亟待解决的 情况下又是很不现实的。因此这必然导致两方 面后果: 一方面是滞留在土地上的剩余劳动力过 多, 无法实现规模性经营, 也使劳动生产率提高 缓慢甚至下降, 造成农业增产农民却不一定增 收; 另一方面是使农民来自非农产业的收入变慢 了。

      4.农村税费改革的政策效果还不够明显。农村税费改革的全国推广是减轻农民负担的一 项重要措施, 减负就意味着从反面促进增收。但 其政策效果还不够明显, 主要受两方面因素制 约: 一方面在于减得不彻底, 由于国家财政能力 极为有限, 乡镇各级政府在提供公共设施和服务 时均采取摊派和集资的办法, 这一费用在很多地方比实际交纳的农业税还要多; 另一方面则是机 构精简步子慢, 在很多地区存在减编不减负的问 题, 很多地方政策允许机构精简人员一定时期内( 如三年内) 仍在原单位领取工资, 这在很大程度 上阻碍了税费改革的步伐。

      另一方面, 在 WTO 规则约束下, 财政应将 支农资金集中用于“绿箱”政策措施的实施上, 具体包括:⑴一般服务, 即涉及向农业或农村 提供服务或利益的计划支出( 或放弃的财政收 入) , 但这些政策不得是对生产者或加工者的直 接支付。⑵为粮食供给安全储备目的的支持。⑶国内粮食援助支持。⑷收入保险和收入安 全网计划中的政府补贴。⑸自然灾害救济支 付。⑹农业生产结构调整性投资补贴。⑺环 境保护计划下的支付。⑻区域发展援助计划 下的支付等( 包括少量可提供一般投资补贴的 “蓝箱”政策措施) 。只有从现在起全面遵循 WTO 规则, 才能从根本上保护我国农民的利益。 

      依此, 笔者提出以下四方面政策建议: 

      1.集中力量提供农业公共服务。我国农业 长期处于分散的个体经营状态, 信息闭塞、技术 落后等问题尤为突出, 而依靠国家财政在粮食 价格、转移支付等方面的直接资金支持无法从 根本上解决问题, 因此, 在公共财政框架和 WTO 规则的支持下, 财政应着力解决一些农民自身 难以解决的实际困难, 主要包括:⑴为农民提供及时充足的市场信息, 建立完备的信息服务 体系。国家财政应支持建立快速、准确的国内 外农产品市场价格和需求信息服务体系, 为农 民发展生产、调整结构提供决策依据。 ⑵为农民提供广泛而强大的科技支持。农业科技决定 着农产品的品种、品质、产量、外观等, 最终决定 着农产品的价格和影响着农民的收入, 是促进 农业结构调整和增加农民收入的前提, 因此财 政应加大对农业科技的资金投入和政策扶持。 ⑶为农民提供通用的质量标准体系和检测服 务, 以提高农产品的品质, 适应市场竞争, 提高 竞争力, 促进农民增收。 ⑷为农民建立完备的 农业市场体系, 使农产品的产、运、销形成规模, 减少阻力, 规范市场运作, 消除农民农业生产的 后顾之忧。⑸为公益设施建设提供全方位支 持。农村的乡村道路、供水供电、广播通讯、学 校、医院等小型公益设施对提高农村的综合发 展能力, 促进农民增收有很重要的作用。以前 这部分经费多半靠“三提五统”、集资摊派等形 式由农民自己解决, 既增加了农民负担, 又因财 力有限不能把事办好。因此在公共财政框架下 建议调整财政支农支出结构, 把原来直接用于 粮食价格补贴等的支出转到公益设施建设上 来, 既要安排大型工程, 也要兼顾小型公益项 目, 这一做法应该是切实可行的。

      2.积极引导农业结构调整。在集中力量提 供公共服务的基础上, 国家财政积极引导农业 结构调整是必要的, 这一结构调整包括两个层 面: 第一个层面是农业与第二、第三产业之间的 调整。针对我国目前农村剩余劳动力多、无法 形成农业规模经营的情况, 应有序引导农民外 出务工, 从事工业、运输业、服务业等工作, 以拓 宽农民的就业门路。由第一部分分析可知, 农民外出务工的收入增长较快, 对农民整体收入增 长有积极贡献。但必须强调这一转移的“有序 性”和“阶段性”, 在拓宽农民就业门路的同时还 应考虑城镇的实际承受能力。第二个层面是种 植业与林业、牧业、渔业等其他农业门类之间的 调整。要引导农民从注重粮食产量转变到注重 粮食质量, 搞效益种植; 要大力发展经济作物、动物养殖等经济附加值高的农业门类, 这也是适应 农业需求的变化的。农业结构的调整能够切实 有效地转变农业发展的路子, 提高农民收入, 但 必需大量的资金和科技投入, 国家财政在这方面 应该发挥其积极的作用。因此各级财政应加大 对能够促进结构调整的农业科技投入, 并为其营 造一个良好的经济环境, 在 WTO 规则允许的前 提下尽可能地为农民经营结构的调整提供财力 支持。但这些支持措施的关键前提在于对农业 发展前景和需求的合理预期和规划。 

      3.建立健全农民收入的稳定机制。农民收 入的增长不仅受市场风险的制约, 而且受自然风 险的制约。在我国当前以及以后较长一段时间 内社会保障机制无法延伸到农村的情况下, 建立 健全WTO 规则允许的, 也符合我国国情的农民 收入稳定机制是十分重要的, 主要包括: ⑴建立 健全防灾与灾害补偿机制。国家财政应加大对 农业防汛、抗旱设施和生态环境建设的投入, 以 较合理的投入减小水灾、旱灾等造成的巨大损失。同时, 在灾害发生后, 应建立多层次的补偿 体系, 除直接救济外, 还可考虑建立政策性农作 物保险机制, 这些措施都是 WTO“绿箱”政策允 许提供的。⑵建设农民收入的市场风险补偿机 制。考虑到农业的基础地位, 在农产品价格遭遇 严重的价格波动致使农民收入损失过大的情况 下, 财政可考虑按照 WTO 规则建立市场风险补 偿机制, 即“当农民收入损失超过前 3 年平均纯 收入或等量净收入损失的 30%时, 农民可得到 当年收入损失 70%以内的补偿”。这部分补偿 应以基金形式固定下来, 基金来源除财政投入外 还应吸收一部分农产品价格过高年份的额外收 入。⑶健全农业扶贫机制。由第一部分的分析 可知, 目前我国农民人均纯收入水平的分配差异 较大, 一半以上的农民人均纯收入处在平均水平 以下, 并且还有 15%左右的农民处于极度贫困 之中。因此, 财政如何做好扶贫工作非常重要, 这一性质的支出也是WTO 规则所特许的。做好 扶贫工作的关键在于减少中间环节, 使扶贫资金 及时足量的发放到贫困农户手中。 

      4.着力解决好农村税费改革的配套措施。加快推进农村税费改革, 切实减轻农民负担, 除 了要坚决杜绝乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款, 把“负”减彻底之外, 其重要的一环就是着力解决 好精简机构、转变职能这一配套措施。

      参 考 文 献

      1.叶振鹏, 张　馨.公共财政论[M].经济科学出版社,1999

      2.张佑才.财税改革纵论[M].经济科学出版社,2001

      3.农业部农村经济研究中心.中国农村研究报告[M].中国财政经济出版社, 2002

      4.杨鹏飞, 洪民荣. WTO 法律规则与中国农业[M].上海财经大学出版社,2000

      5.董　颖.完善财政支农政策努力增加农民收入[M].财金贸易, 2000(3)

      6.吴光炳.转轨进程中农民减负问题研究[ M].管理世界, 2002( 12)